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如何認(rèn)定處理“小金庫”相關(guān)違紀(jì)行為

2024-12-04 16:07 來源:中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)

  實(shí)踐中,一些地方和單位設(shè)立“小金庫”的現(xiàn)象仍屢禁不止,擾亂國家財(cái)經(jīng)管理秩序,存在腐敗隱患?!吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)增寫第三十條第二款,對(duì)違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為單列一款予以強(qiáng)調(diào)。實(shí)踐中,與“小金庫”相關(guān)的違紀(jì)行為比較復(fù)雜,筆者分三種情況予以討論。

  一、如何認(rèn)定處理單純?cè)O(shè)立“小金庫”行為

  根據(jù)2009年《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》和2010年《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》,“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定,應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。從行為本質(zhì)和特征來看,設(shè)立“小金庫”行為是指行為人(含單位,下同)以規(guī)避監(jiān)管為目的,采取各種手段使本單位資金(含資產(chǎn),下同)脫離符合規(guī)定的單位賬簿核算,在賬外進(jìn)行管理的行為。其本質(zhì)在于規(guī)避正常的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督,主要表現(xiàn)為:一是隱匿收入設(shè)立“小金庫”,即單位取得收入后,不計(jì)入符合規(guī)定的單位賬簿,形成“小金庫”。這些收入既可能是合法收入,如經(jīng)營收入、投資收益、資產(chǎn)處置、獎(jiǎng)勵(lì)捐贈(zèng)等,也可能是違法收入,如亂收費(fèi)、亂罰款、違規(guī)攤派、單位受賄等。二是虛列支出套取資金設(shè)立“小金庫”,即通過虛假支出事項(xiàng),或者借真實(shí)支出事項(xiàng)之機(jī),虛報(bào)、冒領(lǐng)單位資金,將資金套出后設(shè)立“小金庫”。如虛列成本支出、虛列工資福利、虛假報(bào)銷費(fèi)用等。三是轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”,即以各種名義將單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至賬外,脫離原監(jiān)管體系,形成“小金庫”。如虛假會(huì)計(jì)核算、虛假股權(quán)投資、虛假關(guān)聯(lián)交易、虛假壞賬核銷、虛假資產(chǎn)盤虧報(bào)廢等。四是其他形式設(shè)立“小金庫”。設(shè)立“小金庫”的手段和形式多種多樣,且可能發(fā)生隱形變異,要注意把握行為本質(zhì),認(rèn)真甄別。

  認(rèn)定設(shè)立“小金庫”行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主客觀相一致原則,把握兩點(diǎn)。第一,主觀上具有設(shè)立“小金庫”的故意。表現(xiàn)為行為人是為了規(guī)避財(cái)務(wù)監(jiān)管、方便以后用錢用物,才故意著手實(shí)施相關(guān)行為。第二,客觀上實(shí)施了設(shè)立“小金庫”的具體行為。設(shè)立“小金庫”的具體行為包括兩個(gè)方面:一是使單位資金脫離符合規(guī)定的單位賬簿核算(下稱脫管行為)。二是在賬外對(duì)上述資金進(jìn)行管理(下稱管理行為),管理行為一般表現(xiàn)為對(duì)賬外資金的存放、保管、控制、支配等。脫管行為與管理行為本身也可能是違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為,如隱瞞財(cái)政收入、虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金、擅自開立金融賬戶、私存私放公款等,認(rèn)定時(shí)需結(jié)合行為的主觀方面綜合判斷。黨員干部實(shí)施設(shè)立“小金庫”行為,違反了《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī),屬于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為,應(yīng)當(dāng)依照《條例》第三十條第二款給予警告直至開除黨籍處分。

  實(shí)踐中,需注意設(shè)立“小金庫”行為與上游違紀(jì)違法行為的關(guān)聯(lián)。一是如果資金來源行為與設(shè)立“小金庫”行為具有緊密的牽連關(guān)系,一般按照“擇一重處理”原則定性處理。二是如果資金來源行為與設(shè)立“小金庫”行為不具有緊密的牽連關(guān)系,一般分別定性、合并處理。比如,為了違規(guī)發(fā)放福利而實(shí)施違規(guī)攤派行為,收取攤派費(fèi)用后因種種原因沒有發(fā)放,轉(zhuǎn)而設(shè)立“小金庫”,后用于日常公務(wù)開支,因設(shè)立“小金庫”行為屬于另起犯意,與攤派行為并無牽連關(guān)系,應(yīng)當(dāng)分別認(rèn)定構(gòu)成違規(guī)攤派行為和設(shè)立“小金庫”行為,合并處理。

  二、如何認(rèn)定處理單純使用“小金庫”款項(xiàng)行為

  使用“小金庫”款項(xiàng)行為,是指行為人對(duì)“小金庫”的資金進(jìn)行利用的行為。因使用“小金庫”情況復(fù)雜,情形較多,且性質(zhì)不一,故相關(guān)規(guī)定采取不完全列舉的方式對(duì)部分使用行為作出規(guī)定,認(rèn)定處理時(shí)需結(jié)合具體用途區(qū)別定性量紀(jì)。

  一是用于公務(wù)開支。實(shí)踐中存在為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足或者單純?yōu)榱耸∈?、圖方便,而使用他人(如前任領(lǐng)導(dǎo))設(shè)立的“小金庫”款項(xiàng)支付本來可以通過正常財(cái)務(wù)報(bào)銷的合理公務(wù)開支的情況。由于設(shè)立、使用“小金庫”行為非同一人,設(shè)立行為應(yīng)由他人負(fù)責(zé),而使用行為沒有改變資金的公共用途,沒有侵犯新的客體,不具有違紀(jì)性,故不構(gòu)成違紀(jì)。盡管如此,使用人沒有堅(jiān)決糾正“小金庫”問題,與中央要求有差距,可以給予談話提醒、批評(píng)教育等處理。

  二是用于違規(guī)違紀(jì)的用途。這是“小金庫”款項(xiàng)最為常見的去向,包括違規(guī)吃喝、宴請(qǐng)、送禮、旅游、健身、娛樂等揮霍浪費(fèi)行為,違規(guī)發(fā)放福利,違規(guī)購買、裝飾公務(wù)交通工具,報(bào)銷應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用等。這些行為違反《條例》等有關(guān)規(guī)定,已構(gòu)成其他違紀(jì),應(yīng)當(dāng)適用《條例》分則相應(yīng)條款分別定性處理。如,用于違規(guī)組織公款宴請(qǐng)的,適用《條例》第一百一十三條;用于違規(guī)發(fā)放福利的,適用《條例》第一百一十四條;等等。

  三是用于違法犯罪行為。實(shí)踐中,有的將“小金庫”款項(xiàng)用于貪污、挪用、私分或行賄等違法犯罪活動(dòng)。如果設(shè)立“小金庫”時(shí)就是為了實(shí)施上述違法犯罪活動(dòng),則屬于手段與目的的牽連,應(yīng)當(dāng)擇一處理較重的行為定性處罰。如果設(shè)立“小金庫”時(shí)目的并不明確,使用時(shí)才產(chǎn)生了其他違法犯罪的故意,超出了當(dāng)初設(shè)立“小金庫”的初衷,則屬于另起犯意,應(yīng)當(dāng)分別定性處理。如果既有使用“小金庫”行為,又有另起犯意實(shí)施其他違法犯罪行為,應(yīng)當(dāng)將兩個(gè)行為分別認(rèn)定、合并處理。黨員干部實(shí)施上述違法犯罪行為受到行政處罰或者刑事處罰后,按規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的,還應(yīng)當(dāng)適用紀(jì)法銜接條款給予相應(yīng)黨紀(jì)處分。

  三、如何認(rèn)定處理設(shè)立并使用“小金庫”款項(xiàng)行為

  實(shí)踐中,單純的設(shè)立行為與使用行為并不常見,更多的是既有設(shè)立行為又有使用行為,特別是多次設(shè)立與多次使用行為相互交織,需區(qū)分不同情形分別認(rèn)定處理。

  第一,設(shè)立行為與使用行為具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。即設(shè)立行為與使用行為關(guān)系緊密,具有前行為與后行為關(guān)系,或者手段行為與目的行為關(guān)系,能夠一一對(duì)應(yīng),一般應(yīng)擇一處理較重的行為定性處理。如,截留收入設(shè)立“小金庫”,目的就是用于違規(guī)裝修辦公樓,因違反辦公用房管理規(guī)定行為(最高為撤銷黨內(nèi)職務(wù))比違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為(最高為開除黨籍)的處分檔次輕,故認(rèn)定設(shè)立“小金庫”行為,適用《條例》違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律條款處理。如果系多次設(shè)立或者多次使用,這些設(shè)立或者使用行為均系分別基于同一概括故意,連續(xù)實(shí)施的相同性質(zhì)的數(shù)個(gè)行為,如某單位先后通過多次虛報(bào)冒領(lǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)手段套取資金設(shè)立“小金庫”,目的就是用于長(zhǎng)期違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼,一般應(yīng)先分別認(rèn)定為一個(gè)設(shè)立行為和一個(gè)使用行為,再按“擇一重處理”原則定性處理,設(shè)立、使用次數(shù)和累計(jì)金額應(yīng)作為違紀(jì)情節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

  第二,設(shè)立行為與使用行為不具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果設(shè)立“小金庫”后用于不同性質(zhì)的違紀(jì)違法用途,設(shè)立行為與使用行為不能一一對(duì)應(yīng),兩者不具有吸收關(guān)系或者牽連關(guān)系,一般應(yīng)當(dāng)分別定性、合并處理。比如,某單位多次通過隱瞞借款利息、租金收入不入賬設(shè)立“小金庫”,用于日常工作開支、公款吃喝、違規(guī)發(fā)放福利等,案發(fā)時(shí)還有部分余款,則可考慮分別認(rèn)定為設(shè)立“小金庫”、違規(guī)組織公款宴請(qǐng)、違規(guī)濫發(fā)津補(bǔ)貼等行為,適用違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和違反廉潔紀(jì)律的相應(yīng)條款合并處理。(作者:王昌奎 劉宇)

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